Olá colegas ACS ACE de todo Brasil!
Veja abaixo, a Nota Técnica sobre a Diferenciação entre os conceitos de “aposentadoria especial” e “aposentadoria mediante requisitos diferenciados”, emitida por integrantes da assessoria Legislativa da Câmara dos Deputados:
Cesar Christo da Cunha e Vinicius Augusto Andrioli - Consultores Legislativos da Área XXI Previdência e Assistência Social
Walter Oda - Consultor Legislativo - Coordenador da Área XXI Previdência e Assistência Social
Artur Cardoso Carvalho Santana - Consultor Legislativo da Área VIII Administração Pública e Direito Administrativo
NOTA TÉCNICA:
Diferenciação entre os conceitos de “aposentadoria especial” e “aposentadoria mediante requisitos diferenciados”.
1. INTRODUÇÃO:
Com a aprovação do Parecer do Relator no âmbito da Comissão Especial destinada a analisar o mérito da Proposta de Emenda à Constituição nº 14, de 2021, que objetiva alterar as regras de aposentadoria dos Agentes Comunitários de Saúde(ACSs) e dos Agentes de Combate às Endemias(ACEs), assim como pretende estabelecer regras para a “desprecarização” de tais agentes, surgiram dúvidas quanto ao teor do Substitutivo apresentado na ocasião.
Dentre as diversas disposições do novo texto apresentado pelo Relator, uma das mais importantes consiste na alteração do § 10 do art. 198 da Constituição, especificamente no que diz respeito ao tipo de aposentadoria a ser garantida aos profissionais em questão. Segue quadro comparativo:
Redação Vigente: § 10. Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 120, de 2022)
Redação do Substitutivo: § 10. Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias terão, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, direito à aposentadoria mediante requisitos diferenciados, na forma dos arts. 40, § 5º-A, e 201, § 8º-A, e ao adicional de insalubridade.Em razão da modificação em questão, foram encaminhados a esta Consultoria os seguintes questionamentos:
(a) Qual a diferença e entre os conceitos de “aposentadoria especial” e “aposentadoria mediante critérios diferenciados”?
(b) Por qual razão este último foi utilizado na redação proposta em sede de Substitutivo ao § 10º do art. 198 da Constituição Federal?
2. SOBRE A NECESSÁRIA DIFERENCIAÇÃO ENTRE OS CONCEITOS DE APOSENTADORIA ESPECIAL E APOSENTADORIA MEDIANTE REQUISITOS DIFERENCIADOS
A diferenciação entre “aposentadoria especial” e “aposentadoria mediante requisitos diferenciados”, introduzida pelo Substitutivo da PEC nº 14/2021, tem como objetivo assegurar a coerência entre dispositivos constitucionais. Isso se deve ao fato de que a redação atual do art. 198, § 10, incluída na Constituição pela aprovação da PEC nº 22/2011, proposta anterior à Reforma da Previdência (EC nº 103/2019), apresenta incompatibilidades diretas com esta última em sua forma vigente.
A proposta original da PEC nº 14/2021, em seu art. 2º, pretendia acrescentar o § 5º-C ao art. 198 da Constituição, dispondo sobre a concessão de "aposentadoria especial" para os agentes. O requisito seria a comprovação de 25 anos de atuação na função, sem previsão de idade mínima.
Essa abordagem, embora meritória em seu objetivo de valorizar a categoria, encontrava um obstáculo jurídico significativo. A Emenda Constitucional nº 103/2019 (Reforma da Previdência), alterou profundamente as regras previdenciárias. Conforme disposto nos artigos 40, § 4º-C, e 201, § 1º, inciso II, da Constituição, a EC nº 103/2019 estabeleceu a expressa vedação à caracterização de aposentadoria especial com base exclusiva na categoria profissional ou ocupação, confrontando com a redação do art. 198, § 10.
É evidente que a categoria buscava, quando da promulgação da Emenda Constitucional nº 120/2022, a concessão de aposentadoria com critérios diferenciados, a exemplo do que já ocorre com os profissionais da educação e da segurança pública, não havendo que se falar em aposentadoria especial, que, por sua característica, impõe a existência e a comprovação de efetiva exposição, não ocasional nem intermitente, a agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, pelo período equivalente ao exigido para a concessão do benefício.
Cumpre destacar que a Constituição Federal estabelece, de forma expressa, a vedação à adoção de requisitos ou critérios diferenciados para a concessão de benefícios previdenciários. Essa proibição aplica-se tanto aos servidores públicos titulares de cargos efetivos dos entes federativos (art. 40, § 4º), relativo aos regimes próprios de previdência social) quanto aos vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (art. 201, § 1º). A própria Constituição, todavia, admite determinadas regras particulares de aposentadoria, previstas em lei complementar, desde que em situações específicas, como a dos segurados que desempenhem atividades com efetiva exposição a agentes químicos, físicos ou biológicos prejudiciais à saúde, ou à associação desses agentes. Ressalte-se, novamente, que, mesmo nesses casos, é vedada a caracterização de aposentadoria especial com base exclusiva na categoria profissional ou ocupação (art. 40, § 4º-C, e art. 201, § 1º, inciso II, ambos com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).
Nesse sentido, a alteração da redação do § 10 do art. 198 da Constituição Federal era necessária desde o seu nascimento como norma jurídica, notadamente para substituir a previsão de aposentadoria especial, que exige existência e comprovação de efetiva exposição a agentes nocivos à saúde, pela forma mediante requisitos diferenciados.
A aposentadoria mediante requisitos diferenciados independe de exposição a agentes nocivos, além de seguirem modelo existente e consolidado na Constituição, verificável, por exemplo, no caso dos professores da educação básica e dos profissionais de segurança pública.
Essa mudança se materializa no Substitutivo da seguinte forma:
1) Alteração do Art. 198: O novo texto do § 10 do art. 198 da Constituição passa a prever que os agentes terão, "em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, direito à aposentadoria mediante requisitos diferenciados", na forma dos arts. 40, § 5º-A, e 201, § 8º-A, sem depender, portanto, de regulamentação por lei para possibilitar a concessão dos benefícios.
2) Criação de Regras Específicas (mais favoráveis do que as da EC nº 103/2019): Para regulamentar esse direito, o Substitutivo cria dispositivos específicos nos artigos que regem os regimes previdenciários:
• Para o Regime Próprio (RPPS): é inserido o § 5º-A no art. 40 da Constituição, estabelecendo os requisitos de idade (57 anos para a mulher, 60 para o homem) e 25 anos de contribuição e exercício na atividade.
• Para o Regime Geral (RGPS): de forma simétrica, é inserido o § 8º-A no art. 201 da Constituição, com os mesmos requisitos previstos para os regimes próprios.
Cabe lembrar que os ACS!s e ACEs estão necessariamente submetidos a um regime próprio(RPPS) ou ao Regime Geral de Previdência Social(RGPS). Além disso, o art. 40, § 20, da Constituição, em sua redação atual,adota, como princípio, a vedação da criação de novos regimes:
§ 20. É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos os poderes, órgãos e entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos na lei complementar de que trata o § 22.
O texto respeita, ademais, o princípio que veda a contagem de tempo fictício, ou seja, a concessão de benefícios sem a correspondente contribuição, de modo que não caberia deixar de dispor sobre tempo de contribuição, à luz das demais normas com status constitucional, inclusive a Emenda Constitucional nº 103/2019.
3. CONCLUSÃO
Em suma, a opção pela expressão "aposentadoria mediante requisitos diferenciados" foi uma decisão técnica para preservar a conformidade constitucional, afastando qualquer afronta à vedação de concessão de benefício por categoria profissional, e retirando a necessidade de comprovação de efetiva exposição, não ocasional nem intermitente, a agente nocivo à saúde ou à integridade física do segurado, em níveis suficientes para a concessão de benefício na forma de aposentadoria especial.
É crucial ressaltar que, na redação do Substitutivo, a expressão “mediante requisitos diferenciados” não afasta nem extingue o direito à aposentadoria especial.
Os ACS's e ACE's, como quaisquer outros trabalhadores, ainda podem pleitear a aposentadoria especial, com base nas regras gerais da Constituição (arts. 40 e 201), desde que comprovem, individualmente, a exposição a agentes nocivos, na forma da lei.
Em síntese, os ACS's e ACE's terão direito a dois regimes de aposentadoria distintos:
1) Aposentadoria Especial: com base nas regras gerais da Constituição(arts. 40 e 201), desde que comprovem, individualmente, a exposição a agentes nocivos, na forma da legislação já em vigor;
2) Aposentadoria mediante critérios diferenciados: com base nas regras dos arts. 40, § 5º-A, e 201, § 8º-A, na forma do Substiutivo, garantida a integralidade e a paridade, indepentemente de regulamentação por lei.
Por fim, cumpre ressaltar que o essencial é o conteúdo do direito estabelecido na norma, e não sua nomenclatura. No caso, os agentes terão direito a regras de aposentadoria significativamente mais favoráveis do que as regras gerais e de aposentadoria especial aplicáveis aos demais trabalhadores, inclusive sem a necessidade de comprovação da efetiva exposição a agentes nocivos, por meio do Laudo Técnico das Condições Ambientais de Trabalho(LTCAT) e do Perfil Profissiográfico Previdenciário(PPP).
Conforme já destacado, a opção pela “aposentadoria mediante critérios diferenciados” tem como objetivo respeitar a lógica do sistema previdenciário nacional e evitar possíveis confusões com a sistemática da “aposentadoria especial”, que exige comprovação de exposição a agentes nocivos.
Tal diferenciação por meio de emenda constitucional se justifica ainda pelo fato de que a garantia da integralidade e da paridade somente pode ser estabelecida por meio de modificação do texto da Constituição Federal. Isso se deve ao fato de que a Emenda Constitucional 41/2003 somente possibilita a concessão de aposentadorias com integralidade e paridade aos servidores que ingressaram no serviço público antes da sua publicação. Assim, qualquer projeto de lei ordinária ou complementar que trate do tema será inconstitucional. Consultoria Legislativa, em 03 de outubro de 2025.
Por :BRUNO CESAR CHRISTO DA CUNHA, VINICIUS ANDRIOLI, WALTER ODA, ARTUR SANTANA Consultores Legislativos - 2025-18111
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